国家林业局关于进一步加强林业系统自然保护区管理工作的通知

 

林护发〔2011〕187号

各省、自治区、直辖市林业厅（局）,内蒙古、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司,新疆生产建设兵团林业局,各计划单列市林业局，国家林业局各司局、各直属单位：

    为促进自然保护区建设健康发展，2010年12月28日，国务院办公厅下发了《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发〔2010〕63号，以下简称《通知》），成为指导我国自然保护区建设发展的重要文件。林业系统建设管理的自然保护区是我国自然保护区的主体。为切实加强森林、湿地、荒漠、野生动物和野生植物类型自然保护区建设和科学化、规范化管理，进一步发挥自然保护区在保护生物多样性、维护国土生态安全、建设生态文明和促进经济社会可持续发展方面的重要作用，现就林业主管部门深入贯彻落实《通知》精神，进一步加强自然保护区建设管理工作提出如下意见，请认真执行。

    一、认真贯彻《通知》精神，进一步提高对加强自然保护区建设管理工作的认识

    （一）用《通知》精神统一思想，指导自然保护区的建设管理工作。党中央、国务院高度重视生态建设和生物多样性保护工作，近年来，国家加大资金投入，加强政策支持，我国自然保护区事业取得很大成效。到2010年，全国林业系统建设和管理的各种类型、不同级别的自然保护区达2035处，总面积12370.92万公顷，约占国土面积的12.88%，占全国各种类型自然保护区数量的80.09%、面积的83.73%，其中，国家级自然保护区247个，面积7597.42万公顷。

    但是，随着我国经济社会的快速发展，各地所面临的保护与开发的矛盾日益突出，自然保护区的体制机制管理问题也逐渐显现，资金投入等尚难以满足自然保护区发展的需要。《通知》针对我国自然保护区的形势和面临的新情况、新问题，提出了加强管理的新要求，具有重要的指导意义。各省级林业主管部门要高度重视，充分认识到我国自然保护区的建设发展正在经历重要的转型时期和面临着良好的发展形势和机遇，要认真学习研究和贯彻落实《通知》要求，结合本地具体情况，制定贯彻落实措施，报请省级人民政府审定后实施，以切实解决当前自然保护区存在的问题。

    （二）牢固树立生态系统保护的宗旨意识，全面提升自然保护区管理质量。自然保护区是国家依法划定、建设的最重要、最有价值的生物多样性区域。各级林业主管部门和自然保护区管理机构的从业人员，应当树立生态系统管理理念，务求以提高管理能力、管理质量和管理水平为主要目标，努力实现自然保护区建设的规范化、科学化，不断提高自然保护区的管理能力和生物多样性保护的有效性。

    二、明确发展目标，扩大生物多样性保护成效

    （一）巩固现有成效，明确发展目标。根据国家经济社会发展的客观需求，林业主管部门在"十二五"期间，拟在自然保护区空缺的区域增加自然保护区数量和面积，使自然保护区数量达到2120处，占国土面积13%左右，其中，国家级自然保护区数量达到300处，面积达到7750万公顷，使森林、湿地、荒漠、野生动物和野生植物类型自然保护区的级别、布局、结构等方面得到进一步优化；使国家重要生态区域、生物多样性保护关键地区的保护得到进一步加强。

    （二）以点带面，实现自然保护区整体发展。各地要进一步推进《全国林业自然保护区发展规划（2006-2030年）》的实施，结合全国第二次野生动物资源调查、全国第二次重点保护野生植物资源调查、第二次全国湿地普查以及全国第四次大熊猫调查，根据当地的实际情况，制定本地区的自然保护区发展目标，将保护价值较高、生态状况较好的区域划入自然保护区，优先围绕珍稀濒危动物和极小种群植物的保护拯救建立和晋升自然保护区。要将自然保护区建设管理绩效情况纳入目标管理考核中，在发挥国家级自然保护区资源保护核心作用的基础上，带动区域性自然保护区群的整体建设发展。

    三、依法履行职责，加大生物多样性保护力度

    （一）严格管理自然资源，保护生物多样性。各级林业主管部门和自然保护区管理机构要依照法律法规的规定和职责，认真履行对自然保护区生态系统和自然资源的保护管理职能，将森林、林木、林地、湿地、野生动物和野生植物资源等作为保护重点，严格行政许可，定期开展自然保护区专项执法检查，加大执法力度，依法查处各类违法违规行为。省级林业主管部门要建立省级以上自然保护区行政执法及其执法监督机制，充分调动自然保护区管理机构执法力量，规范行政执法行为，提高行政执法能力。各级森林公安机关要充分发挥林业执法的主力军作用，切实将自然保护区作为执法重点区域，依法严厉打击破坏自然保护区内森林和野生动植物资源的违法犯罪活动。要进一步理顺森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物类型自然保护区的行业隶属关系，提升保护管理的专业水准，提高自然保护区的资源管理和生态保护成效。

    要认真贯彻落实全国主体功能区规划，不得以任何形式流转自然保护区资源；不得在自然保护区内开展矿产资源的开发活动，对已进行的探矿和采矿活动，各地应在5年内完成清理工作；要严格限制自然保护区范围和功能区的调整，对于确需调整的，必须严格依法履行审批程序；在自然保护区内开展的各类建设项目，要严格履行有关行政许可审批程序，对未批先建的，应依法严肃处理；要严格控制自然保护区内野生动植物驯养、繁育、培植项目建设，以避免危及种群及生态系统安全；要加强对自然保护区内旅游活动的监管，自然保护区管理机构必须对自然保护区内旅游活动实施统一管理，不得以委托或承包经营的方式开展生态旅游等经营活动；任何单位或个人不得在自然保护区设立风景名胜区、景区和各类公园等，或者加挂与自然保护区管理内容相重复或冲突的其他牌子，不得改变自然保护区隶属关系，对交叉重叠的，应逐步清理，规范管理。

    （二）加强法制化建设，依法推进自然保护区发展。各级林业主管部门要结合当地实际，促请加快自然保护区立法进程，加快落实"一区一法"。国家级自然保护区要争取由地方人大或政府颁布保护管理条例或办法，力争在3到5年内完成。

各级林业主管部门和各自然保护区管理机构要制定普法计划，形式多样地开展自然保护区的法制培训和普法工作，切实提高保护管理人员和公民保护自然生态系统和自然资源的法律意识。

    （三）规范自然保护区总体规划编制并强化执行监管。总体规划是自然保护区开展建设管理工作的主要依据，各级林业主管部门和各自然保护区管理机构应在综合科学考察、本底资源及补充调查的基础上，科学、系统地编制自然保护区总体规划，维护其严肃性，发挥总体规划的指导作用；国家林业局在审批国家级自然保护区总体规划前将组织有关专家对规划内容进行现场核查；省级和其他地方级自然保护区也应在3至5年内全面完成总体规划的编制工作，报省级林业主管部门审批。

    要通过总体规划的编制、执行，明确自然保护区边界四至和功能分区，落实土地权属，完善相关审批手续。对自然保护区内国有土地，采取政府划拨、调换等方式将土地使用权划归自然保护区管理机构；对于自然保护区内的集体土地，在征得土地所有权人同意的前提下，由当地政府通过租赁、赎买、置换、补偿等方式，将土地尤其是核心区的土地划归自然保护区管理机构管理使用，依法稳定自然保护区内的土地使用权，妥善处理好自然保护区与周边群众生产生活和经济发展的关系。国家林业局将定期对国家级自然保护区总体规划执行情况进行检查评估，对违规行为依法、依规查处。

四、依靠科学技术，提高自然保护区的管理水平

    （一）积极推进示范自然保护区建设。要进一步落实省级林业主管部门首长负责制，推动全国示范自然保护区建设。通过广泛吸取社会各方面的意见，分析制约示范自然保护区建设发展的关键因素，明确示范工作重点，落实相应的措施。各地也可以选择一些具有典型性和代表性的地方级自然保护区作为示范单位进行建设，并注意借鉴国际、国内在自然保护方面的先进经验和有效措施。学习全国示范自然保护区及示范省在自然保护区管理体制、资金投入机制、规范管理、参与式管理等方面的成功经验，结合当地实际深化和拓展，促进自然保护区管理水平的整体提升。

    （二）加快建立自然保护区监测网络体系。省级林业主管部门应结合林业信息化建设，逐步建立以自然保护区生态系统、植被和珍稀濒危物种分布数据库和巡护监测网络为主要内容的数字化监测体系，组织国家级自然保护区完成主要保护对象及其栖息地、自然资源、自然环境等调查，建立和完善自然保护区监测体系，使自然保护区科学监测工作常规化和规范化，为国家重大决策提供科学数据。逐步建立向社会公布自然保护区生态监测信息及生态状况的公告制度。

    （三）进一步提升科技支撑能力。自然保护区管理机构要在切实做好保护和管理自然生态系统核心任务的前提下，不断提升科研监测能力，为保护和管理提供科学依据；要发挥自然保护区科研平台作用，吸引国内外科研单位开展涉及自然保护区的科研工作，并积极参与有关研究活动，增强自身的研究能力；要根据主要保护对象的特性，采取科学管理措施，提高保护质量。

    （四）发挥科普教育和生态文明教育基地作用。要进一步发挥自然保护区的社会服务功能，联合相关部门，充分利用自然保护区建设管理成果，使自然保护区成为科普教育、生态文明教育基地；要加强相关基础设施建设，在总体规划和生态旅游规划的范围内，加大旅游步道、访问中心、宣教解说等社会服务性基础设施建设力度，组织开展特色活动，引导公众热爱自然，参与和关心自然保护区建设，提升自然保护区的社会服务能力，展示林业生态建设和生物多样性保护建设成效，为提高国民素质和爱国热情发挥重要作用。

    五、落实保障措施，推动自然保护区健康发展

    （一）落实自然保护区的生态效益补偿机制。自然保护区是保护森林、湿地和荒漠生态系统的最重要、最有效措施，其范围清楚，生态补偿的主体和受体明确，在生态服务功能和转变经济增长方式等方面发挥着重要的作用。各省级林业主管部门在安排天然林资源保护、国家和省级生态公益林补偿和湿地保护补助资金时，要将自然保护区单列。根据国家级自然保护区管理的特殊性，结合本地的实际，在国家政策范围内制定国家级自然保护区工程实施、资金使用监管和监测数据上报等相关办法，确保资金有效使用与管理。

各省级林业主管部门要联合当地发展改革、财政等相关部门加快自然保护区生态服务功能评估等工作，研究制定生态补偿标准体系。

    （二）切实加强对自然保护区管理工作的领导。自然保护区建设管理工作是社会公益事业，也是各级政府的职责，各级林业主管部门要按照《通知》的精神，积极主动地争取地方政府和有关部门的支持，将省级以上自然保护区的日常管理经费纳入省级财政预算，并积极落实地、县级自然保护区的日常管理和建设经费。

    要落实《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》的规定，将国家级自然保护区直接归属所在省级林业主管部门管理；要参照《自然保护区工程项目建设标准》（试行）配备自然保护区管理机构的人员，并争取参照公务员法管理；要选派政治素质高、专业能力强、工作作风实的干部担任自然保护区管理机构的主要领导，提高自然保护区的专业管理水平；要强化培训工作，将国际和国内成功有效的保护理念和研究成果应用于实际工作中；各级林业主管部门要争取把自然保护区建设纳入政府目标责任制考核范围，建立健全自然保护区建设管理考核评估机制，切实提高自然保护区建设管理的有效性。

    特此通知。

 

                   国家林业局

               二〇一一年八月十七日